中国汽车产业“大而不强”的一个重要原因，是该产业创新总体上存在着结构性、功能性、生态性的缺陷，并由于创新主体的诸多不当行为，如政府的创新政策、企业的创新方式等，使这一产业创新系统过程产生了扭曲。最明显的例子是中国政府对汽车企业自主创新，只有激励机制而没有约束机制；换言之，政策工具只有“胡萝卜”，但没有“大棒”，尤其没有“狼牙棒”，这与日本、韩国政府在汽车产业发展进程中的做法形成了鲜明反差。如果中国汽车产业一味前瞻未来、规划自主创新的战略宏图，一味沉醉于铺天盖地热闹的车展和多如牛毛嘈杂的论坛，而不冷静深入回顾总结所存在的创新缺陷并寻求补偿对策，那么这一产业很难实现创新和竞争的突破。

中国汽车产业的创新战略和政策过分专注单一环节而缺乏系统性，创新政策的部门化、创新阶段的割裂化和创新考核的片面化等问题表明汽车产业还没有建立起创新生态系统。

以新能源汽车产业战略为例，如果能够基于创新生态系统的视角，我国就不会放弃燃料电池汽车的优先发展，因为提供决策支持的专家和最终决策者仅仅基于工程因素做出了这一决策，而没有对燃料电池汽车创新生态链进行综合考虑。事实上，国外在电化学、材料等科学环节和技术、工程环节做的努力一样多。同样，我国汽车产业创新能力低下不仅仅是由汽车产业本身决定的，还由我国的装备工业、材料工业、电子工业等落后导致。

■我国在产业规划上与发达国家存在差距

我们在考察中、美、日、韩等四个国家汽车产业政策历史演化中，发现一个非常值得深思的现象：其他三国的政策是系统演化的，而中国却是部门分割且注重单一环节。

从2009年面对金融危机，中、美两国政府推出的刺激汽车产业计划中，可略见一斑。当时，我国主要采取了两个独立性政策：“汽车下乡补贴”和“新能源汽车补贴”，同时把电动汽车列为七大新兴产业战略之一。这些政策由财政部和科技部发布，前者是短期性政策，属于“补贴性思维”。任何短期的产业刺激政策都会留下后遗症，“汽车下乡补贴”实施两年，造成我国汽车产业成长不均衡，提前跨入千万辆级规模，使得全社会都没有准备好，由此导致道路拥堵不堪、大气环境污染等负作用的显现。再如，目前逐渐蔓延的“非正常方式”的汽车限购政策，又迫使许多城市的消费者提前购买汽车，人为地造成汽车销量大幅上升。这种非生态性产业治理思维和模式很难使我国汽车产业在均衡中持续创新和发展。

再看美国，奥巴马政府2009年推出的汽车产业刺激计划，目标是实现这一产业的可持续和创新发展，是一个系统性、长远性的综合性计划。这一计划的实施使得美国汽车产业很快复苏，去年实现销量1560万辆，同比增长8%，达到6年来的最好水平。奥巴马政府的汽车产业刺激计划，不是交通部或能源部的部门计划，而是以总统名义推出的国家计划；也不是短期、单环节的补贴计划，其目标不是刺激产销量的短期回升，而是为可持续发展、创造高质量工作岗位创新。

该计划包括三个部分：

1.国家重点突破领域：发动清洁能源革命；支持先进汽车技术；推动健康、IT产业突破；解决21世纪的“大挑战”。

2.创造竞争型市场环境，激发企业家精神：提升美国出口；支持开放式资本市场，资源分配给最其潜力的创意；鼓励高成长性、基于创新的企业家精神；改善公共部门的创新、支持社会创新。

3.投资美国的创新基石：保持美国在基础研究领域的领先地位；　教育下一代，掌握21世纪的知识和技巧，同时培养世界级的劳动力；　建设领先的基础设施；发展先进的信息技术生态系统。

对比中、美两国政府在2009年推出的刺激汽车产业计划后，能够发现我国在规划和治理产业上的差距，以及建立产业创新生态系统的重要意义。美国政府的刺激计划是综合长远的，它并不局限于汽车产业内部，或是只关注产量的回升，而是涉及产业发展的系统要素。如果说，我国政府主管部门也清楚奥巴马刺激计划中的内容，但我们往往停留在口头或坐而论道上，没有付诸具体实施方案或起而行之。这也许是我国汽车产业至今大而不强、没能建立起国际创新优势的一个重要原因。

就企业而言，中国汽车企业与国外跨国公司在理解产业和规划的思维方式也存在很大差异。我曾于2012年主持了德国大众集团总部一个项目，研究25年后中国汽车行业的驱动因素，从5个维度、27个指标对这些驱动因素做了系统动态分析，涵盖了社会、经济、技术、政治、生态等方面。我的最大感受是，中国企业也许对自己国家和所处行业都没有研究得这么深远透彻，更不用说对国外目标的研究了。

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思维的远度和深度决定着创新的远度和深度。为此，国家在制定汽车创新战略和创新政策过程中，一定要基于系统性、生态性的理念，要学习和借鉴美国2009年刺激汽车产业的做法。就企业层面而言，创新往往不是单个企业可以完成的，而是要通过它与一系列伙伴的互补性协作,才能打造出一个真正为顾客创造价值的产品。公司与所在地以及与垂直整合中上下游的生态关系决定了公司的价值创造，即企业的核心资产和外部的互补资产共同创造了企业的市场地位、创新地位和竞争地位，苹果公司和特斯拉公司的成功证明了这一点。

■应最大限度减少我国产业管理的扭曲因素

现代社会政府调控产业发展主要靠政策机制而不是行政机制，前者见效慢但不至于对经济及产业造成伤害，后者见效快但对于经济和产业造成负面影响大。

我国在治理雾霾和交通拥堵上采取限购限行的行政机制，而西方汽车强国采取的是政策机制，即通过收取额外费用来调节。如果汽车限行限购再继续蔓延至更多城市，我认为中国经济要保证7%的增长目标都很困难，因为汽车产业直接和间接带动150个其他产业。政府应该认真分析，雾霾和交通问题的产生是由于城市规划及交通管理水平不科学还是汽车太多造成的？雾霾的汽车影响源中，是由于汽车多所导致还是我们的油品标准不够造成的？从美国60年代治理雾霾的实践看，改善油品标准是重要的工作，但我国政府为什么把治污大棒只对准汽车产业？因此，在汽车产业的发展过程中，政府要学会、善于利用政策机制而少用行政机制，从而提高政府管理水平。当然，在对国有企业自主创新考核过程中，一定要既利用政策机制也利用行政机制。

目前我国促进汽车产业创新的政策很多，但政策的有效性明显不够，比如973、863项目太分散、主体太多，不利于我国核心技术和关键技术的突破。因此，要以重点创新政策为主导，发挥政策效用的最大化。政府投入也要突出重点，向行业的先锋大企业倾斜。

另外，目前国家各部委的自主创新政策重点放在国家层面和企业层面，而对产业层面重视不够。我认为，应建立“基于产业创新系统的自主创新战略导向、激励机制和政策体系”。一国产业的创新突破绝不是某一产业中个别企业的突破，而是该产业上中下游——即整个产业链的协同突破。仅从企业和技术等微观层面制定自主创新战略和政策，难以使该产业快速成长。

与发达国家相比，目前我国汽车产业的一个主要特点是“政出多门”。在涉及汽车产业创新政策和法规方面，缺乏统一的口径，一些部门的政策和法规相互矛盾。例如交通管理部门和工信部的政策，前者限制汽车产业发展，而后者鼓励发展。再如，科技主管部门和国有资产管理部门，前者基于长远鼓励创新，而后者基于短期进行战术考核。产生这类问题的关键原因是，我国的政策和法规是以部门化，而不是以国家总体形式出现的。未来若想使政府创新政策和法规有效率、有效力，必须以国家名义发布总体计划，即有一个政策的顶层设计和统领，以此为原则各部门进行有效分工和协作，从而避免各种政策之间的矛盾和掣肘。从产业出发也有利于实现自主创新战略顶层设计，避免政出多门，并保障国家投入的创新资源实现规模化运用，提高创新过程的组织整合能力，提高突破行业关键技术的速度和效率。此外，汽车行业主管部门变化太频繁也影响了创新政策的实施，历史上的主管部门有机械部、汽车局、中汽总公司等，再到目前的工信部。这样的频繁变更，极其不利于包括创新在内的政策法规延续和完善。在这种情况下，行业协会在产业的发展中应该起到比西方发达国家更重要的作用，汽车行业协会的核心职能绝不是办车展、开论坛和举办培训班，而是把握行业发展大势、为政府和企业提供前瞻性决策提供支撑。

■建立汽车产业创新生态系统

我们根据已有研究和主要国家汽车产业创新实践，提出了汽车产业创新生态系统分析模型，参见下图。

汽车产业创新生态系统由五个子系统构成：制度系统、支持系统、运行系统、资源系统和整合系统，每个子系统又由若干要素构成；产业创新系统就是各个子系统及其要素之间的合作演化、系统创新、集体学习和集群发展的过程。整合系统是实现合作演化、协同创新、集体学习和集群发展的作用系统，但这一系统是一个虚拟系统，要依靠其它四个子系统，尤其是靠制度系统中的政策和机制要素来实现。

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我们所提出的模型与国内外主流产业创新系统模型的最大不同有五点：一是限定了系统边界，强调系统可控要素，如果将产业运行和发展所涉及的全面要素都纳入系统，就和经济分析、竞争分析或战略管理分析没有什么两样，因此该模型排除掉了竞争和需求要素。二是将规划、管理和机制要素纳入了系统，强调政府对产业规划、管理和机制的作用，因为后发国家产业创新过程中，政府的作用尤为重要。三是将相关产业要素纳入了系统，因为某一产业的创新不仅仅是该产业自身的创新，还需要相关产业支撑。四是强调产业集群，用集群发展方式促进产业创新系统内部各子系统、各要素之间的联系和集体学习，产业集群的优势在于建立产业与研究机构的联系，促进、引导区内大学及其他研究机构的创新和发展。五是加入了创新文化和社会资本要素，因为不同区域产业创新能力深受区域的创新文化和社会资本影响。

（作者系清华大学汽车发展研究中心主任）